lunedì 2 dicembre 2013

DOMENICAMIA. Riflessioni sul costume e la politica del fine settimana (Edizione del Lunedì...)

Gli sprechi della politica (e non solo) passano attraverso
le partecipate, ed una normativa chiara ma complessa.
Non sarò breve, ma il tema è ormai serio e scottante, ed occorre dargli ordine e prospettiva, inquadrandolo al meglio.
Le ultime questioni che ho avuto il dispiacere di affrontare (e di cui non ho ancora pubblicato nulla in attesa delle necessarie informazioni di dettaglio) trattano sempre e continuamente la necessità dell'esercizio del controllo da parte degli enti locali sulle Società.
A Rozzano è ormai chiaro che nessun controllo è stato esercitato sulle Partecipate, se non dal "decaduto" nei modi che sono sotto gli occhi di tutti. 
Occorre dunque, facendo riferimento alla normativa, riprendere il bandolo della matassa, anche criticamente, per capire meglio come comportarsi in futuro.
Le disposizioni a carattere ordinamentale degli enti locali, per l’esercizio dei poteri degli stessi nei confronti dei soggetti partecipati, delineano storicamente la relazione di controllo tra l’amministrazione socia e la società da essa partecipata, mediante connotazione dei poteri di indirizzo e di nomina.
Dei poteri di indirizzo del consiglio, in rapporto a tre questioni.

- all’organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell'ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione (art. 42, comma 2, lett. e del d.lgs. n. 267/2000).
- agli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza (art. 42, comma 2, lett. g del d.lgs. n. 267/2000).
- alla definizione degli indirizzi per la nomina e la designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonché nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge (art. 42, comma 2, lett. m del d.lgs. n. 267/2000).
Dei poteri relativi alle nomine degli amministratori degli organismi partecipati, attribuiti al sindaco il quale, sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio, provvede alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni (art. 50, comma 8 del d.lgs. n. 267/2000).
Tali disposizioni rappresentano, pur nella loro origine precedente alla riforma del diritto societario, una sintetica evidenziazione dei “poteri” dell’ente locale quale soggetto controllore di organismi partecipati, quindi connotano l’esercizio dei poteri del socio in rapporto a quegli organismi che assumono veste di società (partecipate) di capitali (per azioni o a responsabilità limitata).
L’esercizio di tali poteri è tuttavia condizionato da alcuni aspetti particolari, che sono propri della genesi delle società partecipate da amministrazioni (pubbliche) locali, legata alla loro funzione (pubblica).
Tale aspetto è stato originariamente sintetizzato da alcune pronunce della Corte dei conti, con riferimento particolare a quella della sez. reg. contr. per la Calabria, nella deliberazione n. 59 del 17 novembre 2006, nella quale è stato evidenziato che la ratio delle disposizioni in materia di società pubbliche, maggioritarie e minoritarie, è unicamente quella di migliorare, attraverso l’utilizzo di moduli privatistici e, segnatamente, dello strumento delle società di capitale, la gestione dei servizi pubblici “che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali” (art.112 del Tuel).
Su queste basi normative deve essere escluso che gli enti locali possano procedere alla costituzione di società per azioni per finalità diverse rispetto a quelle stabilite dalla legge, ivi incluse, finalità esclusive di natura prettamente commerciale ed imprenditoriale.
Quando una società non abbia come obiettivo la realizzazione di opere necessarie al corretto svolgimento di un pubblico servizio, né la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico, ne discende che il Consiglio comunale dovrà verificare i modi e le forme di modificazione dell’oggetto sociale, riportando questo ed, ovviamente, le attività della società, nell’ambito delle attività che costituiscono servizi pubblici locali, dovendosi per tali definire quelle attività che mirano a soddisfare esigenze proprie di una platea indifferenziata di utenti ed il cui gestore sia sottoposto ad una serie di obblighi volti a garantire il rispetto, nell’erogazione del servizio, di norme di continuità, regolarità, capacità e qualità, cui non potrebbe essere assoggettata una comune attività economica.
Nell’ipotesi in cui il Comune non rinvenga elementi significativi di pubblico interesse nello svolgimento delle attività delle suddette società e non sia in grado di avviare le attività delle stesse verso la prestazione di servizi pubblici, dovrebbe concludersi per un obbligo di cessione delle quote (vedi il caso tragicomico di Miogas in merito all'improprio acquisto delle quote di Gaggiano).
L’art. 3, comma 27 della legge n. 244/2007 ha sancito e codificato tale prefigurazione necessaria (la funzionalizzazione pubblica dell’attività delle società partecipate dagli enti locali), stabilendo che:
a) al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società;
b) è sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi di interesse generale e che forniscono servizi di committenza o di centrali di committenza a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e l'assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'ambito dei rispettivi livelli di competenza.
L’elemento-chiave di qualsiasi operazione dell’ente locale finalizzata alla costituzione di una società si rinviene nella coerenza delle attività della stessa con le finalità istituzionali dell’ente, possano essere queste traducibili in attività di servizio pubblico (rivolte a soddisfare esigenze della comunità locale) o in servizi strumentali (volti a soddisfare esigenze proprie della sola amministrazione).
Il ruolo dell’ente locale come socio nelle società da esso costituite non può quindi prescindere dalla proiezione delle sue finalità istituzionali nel quadro di attività dell’organismo partecipato e, peraltro, tale elemento è destinato a caratterizzare la vita stessa delle medesime società, che operano necessariamente per la soddisfazione di esigenze della comunità locale o dell’amministrazione, potendo ampliare il proprio panel di attività con finalizzazioni differenti solo in misura residuale.
Diversamente, un ente locale non può costituire una società con l’intento di perseguire finalità lucrative in ambito commerciale, come dimostrato da vari interventi giurisprudenziali e dall’efficace pronunzia della Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia, con la deliberazione n. 861/2010/PAR del 15 settembre 2010, che ha escluso la possibilità, per un ente locale, di costituire una società partecipata per l’esercizio di un’attività tipicamente commerciale perché diretta alla produzione ed al commercio di un bene rispetto al quale gli enti locali agirebbero come operatori nel libero mercato (il caso riguardava la costituzione di una società per l’installazione e la gestione di impianti fotovoltaici..... vedi i miei ricordi sul tema legati ad API!), peraltro con una posizione ben più favorevole di quella di un soggetto privato, tale da porsi in deciso contrasto sia con le regole sulla concorrenza che con quelle sul divieto di aiuti di stato che sono contenute nel Trattato istitutivo dell’Unione europea e, in ogni caso, da falsare la libertà del mercato.

La rilevanza degli organismi partecipati per l’ente locale che ne è socio è evidenziata anche da altre disposizioni del Tuel, che delineano il sistema allargato e la logica del consolidamento dei conti: in tal senso rileva l’art. 172, il quale prevede (comma 1, lett. b) che al bilancio siano allegate anche le risultanze dei rendiconti o conti consolidati delle unioni di comuni, aziende speciali, consorzi, istituzioni, società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici, relativi al penultimo esercizio antecedente quello cui il bilancio si riferisce. Questo non è mai successo a Rozzano, dove invece veniva semplicemente e molto sinteticamente relazionato su Api (come del resto si è visto dalla sua triste fine).
La necessità di una correlazione esplicita tra il bilancio dell’ente locale e quelli delle sue partecipate è stata peraltro evidenziata da varie pronunzie della Corte dei Conti, tra le quali spicca la valutazione della sez. reg. controllo Piemonte, con il parere n. 2 del 12 gennaio 2010.
In tale analisi si rileva che sugli equilibri di bilancio degli enti locali incidono direttamente i risultati degli organismi partecipati, tanto che il risultato economico finale della gestione degli enti locali comprende anche il risultato della gestione operativa che include i costi ed i ricavi derivanti anche dall’esercizio di attività svolte attraverso società partecipate.
L’evoluzione - sostanziale - è stata tradotta dall’Osservatorio per la finanza locale del Ministero dell’interno nel Principio contabile n. 4, approvato nell’aprile 2009 nella sua formulazione preliminare, il quale afferma che la redazione del bilancio consolidato non rappresenta un obbligo di legge ma costituisce comunque un elemento necessario ai fini di una rappresentazione veritiera e corretta degli andamenti economici, finanziari e patrimoniali del “gruppo ente locale”.
L’evoluzione di tale dato è ora desumibile dal d.lgs. n. 118/2011, il quale definisce i principi in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti e organismi strumentali, esclusi gli enti di cui al titolo secondo del decreto (gli enti del servizio sanitario nazionale).
In particolare, l’art. 2, comma 2 stabilisce che gli enti strumentali delle amministrazioni locali che adottano la contabilità finanziaria affiancano alla stessa, ai fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali, sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico-patrimoniale.
Risulta quindi evidente come il quadro normativo ordinamentale:
a) riconosca il “gruppo ente locale”;
b) delinei in capo all’ente locale poteri particolari di “guida” del gruppo, peraltro esplicitamente funzionalizzati al perseguimento di attività istituzionali e alla soddisfazione di interessi pubblici.
La Corte dei Conti, sez. reg. controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 7/2012/PAR del 19 gennaio 2012 ha, tra l’altro, richiamato l’esegesi della giurisprudenza contabile secondo cui l’art. 18 comma 2 bis della l. n. 133/2008 condiziona l’assoggettamento al patto di stabilità interno delle società ivi citate alla definizione delle modalità e della relativa modulistica
Conseguentemente, non può farsi derivare dalle predette norme l’obbligo attuale, in capo agli enti controllanti, di valutare il rispetto del patto di stabilità attraverso un bilancio consolidato funzionale ad un’analisi della situazione finanziaria della società unitamente a quella dell’ente locale (Corte dei Conti, sez. reg. contr. Piemonte, n. 14/2010; cfr., altresì, sez. reg. contr. Sardegna n. 24/2010; Corte dei Conti, SS.RR. in sede di controllo del. n. 28/2011).
Sulla base di tali elementi, la Corte dei Conti lombarda ha evidenziato l’opportunità sostanziale di un consolidamento dei risultati economici e finanziari del “gruppo municipale”, al fine di una corretta rappresentazione del bilancio comunale, sottolineando l’esigenza di tener conto comunque dei risultati delle società a partecipazione pubblica totale o maggioritaria (in termini di ammontare di spese e di debito), insieme a quelli dell’ente locale, al fine di evitare il formarsi di situazioni occulte di debito destinate a gravare sulla collettività pubblica.
Peraltro l’analisi fa riferimento ad un quadro evolutivo nel quale è stato evidenziato in relazione ai principi contabili internazionali (IPSAS n. 6) ed ai principi contabili per gli enti locali elaborati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali (principio n. 4), come il bilancio consolidato sia un valido strumento per conoscere e valutare la situazione finanziaria, oltre che economica e patrimoniale degli enti che consolidano i conti (Corte dei Conti, sez. reg. contr. Veneto, n. 4/2008; Corte dei Conti, sez. reg. contr. Piemonte, n. 14/2010).
Sul piano normativo, lo stesso art. 152 del d.lgs. n. 267/2000 stabilisce che il regolamento di contabilità degli enti locali assicura, di norma, la conoscenza consolidata dei risultati globali delle gestioni relative ad enti od organismi costituiti per l’esercizio di funzioni e servizi; l’art. 172 comma 1 lett. b) dello stesso testo unico prevede tra gli allegati obbligatori del bilancio di previsione dell’ente locale anche le risultanze dei rendiconti o conti consolidati delle aziende speciali, consorzi, istituzioni, società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici, relativi al penultimo esercizio antecedente quello cui il bilancio si riferisce. 
Il successivo art. 230 TUEL dispone, poi, che il regolamento di contabilità può prevedere la compilazione del conto consolidato patrimoniale per tutte le attività e le passività interne ed esterne.
L’ente locale ha peraltro un ampio spettro di operatività in relazione al suo ruolo di socio e, al contempo, di soggetto regolatore per i servizi affidati alla società (soggetto gestore).
Anche in relazione alle dinamiche economico-finanziarie la normativa in materia di società partecipate da amministrazioni pubbliche (anche locali) ha introdotto elementi regolatori della funzionalizzazione pubblica come chiave di lettura complessiva del rapporto tra gli enti soci e le società stesse.
In tal senso assume particolare rilevanza l’art. 6, comma 19 della legge n. 122/2010 (conversione in legge del d.l. n. 78/2010), il quale stabilisce che:
a)al fine del perseguimento di una maggiore efficienza delle società pubbliche, tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di economicità e di concorrenza, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali;
b)sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti (a patto che vi sia quella necessaria regolarità contributiva di cui abbiamo già detto, il DURC);
c)al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l'ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei Conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo dello stesso comma.
Tale previsione, quindi, costituisce vincolo (insuperabile) per l’ente locale socio, atteso che la volontà del legislatore è stata proprio quella di accentuare il contenimento della spesa pubblica, scongiurando, di conseguenza, l’evenienza di diffuse sopravvenienze passive nel comparto delle società a partecipazione pubblica, con il conseguente e gravoso onere della copertura a carico dei Comuni, dei relativi disavanzi entro i limiti della quota di spettanza. Stiamo affrontando il caso API che sarà, ahime, la nostra "nave scuola".
Al contempo è rilevabile come il sistema vincolistico così predisposto, subisca delle eccezioni, per disposizione dello stesso legislatore, il quale al secondo periodo dell’esaminando comma 19 - art. 6 –, attenuando il rigore dell’originario divieto, stabilisce che: “ Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità, su richiesta dell’amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma “. Quindi, tale eccezione consente il “ trasferimento ”, nell’ipotesi in cui: l’oggetto, posto dallo specifico statuto a scopo sociale, preveda l’espletamento di servizi di pubblico interesse, seppur previa autorizzazione, ovvero la realizzazione di investimenti.
Tali elementi evidenziano due profili di sostanziale rilevanza in relazione all’ipotesi di costituzione di una società holding da parte di un ente locale.
La normativa pubblicistica sul ruolo delle amministrazioni (pubbliche) locali come soci di società da essi costituite e partecipate configura per gli enti soci poteri rilevantissimi in relazione al funzionamento e alla vita della società, comunque sempre preordinati alla salvaguardia di interessi pubblici preminenti. Da ciò si ha conferma della particolarità dell’ambito in cui operano le società partecipate dagli enti locali, che necessariamente le pone su un piano diverso da quello in cui possono operare società “interamente” private.
Tale quadro normativo lascerebbe supporre l’esistenza di un “diritto societario speciale”, nel quale l’ente locale potrebbe esercitare attività di “direzione e coordinamento” non discendenti dall’applicazione (non conferibile) dell’art. 2497 del codice civile, bensì da norme di tipo pubblicistico, speciali.

La normativa di tipo pubblicistico inerente le società partecipate da amministrazioni pubbliche (da enti locali in particolare) non prevede il modello della holding e non determina alcun rinvio alla normativa civilistica tale da consentire per via mediata l’applicazione dei moduli di diritto societario riferibili alle holding stesse (artt. 2359 e ss., tantomeno degli artt. 2497 e ss., partic. art. 2497-sexies del codice civile).
Le disposizioni in materia di servizi pubblici locali (SPL) con rilevanza economica (art. 4, comma 33 della legge n. 148/2011) evidenziano marginalmente la possibilità che sussistano rapporti di controllo societario tra soggetti affidatari delle attività di interesse generale.
L’elemento più significativo è desumibile dall’art. 4, comma 33 della legge n. 148/2011, quando nel primo periodo, andando a stabilire il divieto di affidamento di servizi ulteriori, individua tra i destinatari della norma “le società, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica ovvero (…)” per affidamento a società mista con socio privato operativo.
Tuttavia le stesse norme presuppongono una forma di necessaria relazione diretta tra l’ente locale (affidante) e la società che gestisce i servizi (affidataria), sia essa configurabile secondo il modulo “in house” (a capitale interamente pubblico) o secondo il modulo di partenariato pubblico-privato (società mista), indipendentemente dalla sua connotazione come società partecipata di secondo livello (direttamente partecipata dall’ente locale, individuato come il controllante di primo livello) o di terzo livello (partecipata dalla società partecipata di secondo livello). Tale dato è chiaramente desumibile dall’art. 4, commi 12 (per le società miste) e 13 (per le società affidatarie in house): in tali norme non è rinvenibile alcuna soluzione “mediata” da altri organismi societari.
La relazione tra le società partecipate di secondo e terzo livello è oggetto da qualche anno di approfondimenti anche in sede giurisprudenziale, tanto che sul tema è recentemente intervenuto il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria, con al decisione n. 17 del 14 agosto 2011, nella quale si analizza il tipo di rapporto, la sua genesi e si definiscono alcuni limiti che possono incidere sulla partecipata di terzo livello.
Tale decisione prende in esame, peraltro, la normativa che disciplina le società che gestiscono “servizi strumentali”, in attuazione di quanto previsto dall’art. 13 della legge n. 248/2006 (legge di conversione del d.l. n. 223/2006, noto anche come “decreto Bersani”), evidenziando i profili di interazione possibile tra partecipate di secondo e di terzo livello operanti in questo settore.

Alla stessa normativa si rimette il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili (CNDCEC) nel proprio studio del maggio 2010 sulla costituzione delle holding da parte di enti locali , per sostenere come nella stessa disposizione il riferimento alle società di intermediazione bancaria (con esplicitazione della non applicazione dei limiti della norma alle stesse), che possono assumere partecipazioni, evidenzi (implicitamente) la possibilità di composizione delle partecipazioni societarie dell’ente locale in una holding .
Il quadro normativo e quello giurisprudenziale nazionale sembrano quindi ammettere (implicitamente) la sussistenza di condizioni che consentono agli enti locali di costituire “gruppi” di società, società holding per la gestione delle partecipazioni e della governance.
La leva sarebbe pertanto riconducibile proprio all’art. 13 della legge n. 248/2006, il quale tuttavia presenta più di una contraddizione sostanziale in questa prospettiva, in quanto il dato normativo generale riferibile alle società deputate a gestire servizi strumentali evidenzia come esse non possano partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale.

Nel quadro normativo in materia di SPL con rilevanza economica si rinvengono però nell’art. 113 del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel) alcune disposizioni che, sopravvissute agli effetti abrogativi dell’art. 23-bis della legge n. 133/2008 e del correlato d.P.R. n. 168/2010 (abrogati a loro volta in conseguenza del referendum del 12-13 giugno 2011), disciplinano la gestione delle reti e la possibile costituzione di società a questo deputate dagli enti locali proprietari.
I riferimenti sono rinvenibili nei commi 2, 3, 4, 11 e 13 dello stesso art. 113 del Tuel.
In particolare, il comma 13 connota la configurazione che possono avere le società (partecipate dagli enti locali) per la gestione delle reti (di proprietà degli enti locali), stabilendo che:
a) le amministrazioni locali, anche in forma associata, nei casi in cui non sia vietato dalle normative di settore, possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti, e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile.
b) tali società pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio o, ove prevista la gestione separata della rete, dei gestori di quest'ultima, a fronte di un canone stabilito dalla competente Autorità di settore, ove prevista, o dagli enti locali;
c) a tali società gli enti locali possono anche assegnare, ai sensi della lettera a) del comma 4, la gestione delle reti, nonché il compito di espletare le gare per l’affidamento dei servizi pubblici locali con rilevanza economica.
Ecco perchè Miogas, GasPiù Distribuzione, Sicurgas non possono gestire tutto come in realtà succede.

Le analisi sviluppate dalla Corte dei Conti e in dottrina, nonché le esperienze realizzate da alcune amministrazioni locali hanno fattivamente determinato i presupposti per una classificazione tipologica delle società holding, fondata sostanzialmente su tre modelli:
a) la società holding “pura”;
b) la società holding congiunta a quella che gestisce gli asset patrimoniali;
c) la società holding derivante da una società di gestione di un servizio (pubblico).
In questa prospettiva di analisi si rileva, per l’ambito di intervento delle società partecipate dagli enti locali, una distinzione principale e sostanziale tra:
- holding pura, se l’attività della società si esaurisce nella direzione e nel coordinamento delle partecipazioni;
- holding mista (o “impura”), se essa svolge anche attività operative.
La differenziazione è in realtà più sintetica rispetto a quella tradizionalmente affermata nel diritto societario e data da tre moduli :
a) la holding di tipo industriale o miste, nelle quali una società, oltre a svolgere l’ordinaria attività operativa di impresa, mediante l’intervento nel processo produttivo delle aziende possedute costituente il suo oggetto sociale, acquisisca anche una posizione di dominanza mediante partecipazioni sociali in altre società;
b) la holding pura, nella quale la capogruppo assolve una funzione puramente strumentale e, mediante il possesso di uno o più pacchetti azionari e l’esercizio dei poteri inerenti, esplica l’attività di direzione e di controllo del gruppo;
c) la holding operativa nella quale la capogruppo esplica l’attività direttiva anche con l’esercizio delle funzioni economiche e finanziarie nei confronti delle società possedute, ponendo uno stretto legame tra il grado di diversificazione degli investimenti della holding ed il ruolo che questa può assumere nel coordinamento finanziario del gruppo.
La holding pura è caratterizzata :
a) sotto il profilo funzionale, dalla gestione del portafoglio di partecipazioni (dell’ente locale);
b) in relazione all’oggetto sociale, da una connotazione dell’attività come esclusiva;
c) in ordine all’intervento nelle dinamiche economico-finanziarie del sistema allargato, dall’assenza di flussi finanziari correnti (in quanto non ha nessuna attività di gestione).
La società holding mista o impura provvede anche alla gestione di altre attività, oltre a quelle relative al portafoglio partecipazioni, con prevalente coniugazione con attività di gestione delle reti e del patrimonio immobiliare degli enti locali soci: in tali casi si determina una “fusione” tra la funzionalità della holding e quella delle società di gestione delle reti (o più note come società patrimoniali) .
Un modulo particolare è quello delle holding miste che detengono le partecipazioni di società dell’ente locale e sono contestualmente gestori di servizi pubblici locali, in base ad affidamenti diretti in house. Si tratta, tuttavia, di una situazione particolare, connessa a processi di evoluzione del quadro gestionale dei servizi o a fasi intermedie di razionalizzazione delle partecipazioni.
AMA si configura come una holding mista, e lo sarà ancor di più dopo l'incorporazione di Api e della rete gas.

Pur in assenza di elementi normativi (specifici) a supporto, molti enti locali hanno costituito società da essi interamente partecipate, alle quali hanno trasferito le proprie partecipazioni in società che gestiscono servizi pubblici locali.
Tali società sono state pertanto configurate come holding (meglio, come controllanti l’intero complesso di partecipazioni in Società con funzioni gestorie di SPL), con i relativi poteri rispetto alle controllate.
La configurazione è stata fondata, nei casi esaminati, sul modulo della società di gestione delle reti, definita anche come “società patrimoniale”, assumendo a riferimento, nella normativa speciale di tipo pubblicistico, le disposizioni dell’art. 113 del Tuel.
In termini di prassi sostanziale si possono rilevare alcuni esempi significativi dell’una e dell’altra tipologia:
a) come holding pura può essere analizzata Publiservizi S.p.a., società holding di 36 comuni della Toscana ;
b) come holding mista può essere analizzata la società Livia Tellus Governance S.p.a., costituita dal Comune di Forlì nel 2011 .
Tale seconda società risponde all’impostazione fondata sulla combinazione tra il ruolo di holding (“è strumento organizzativo del Comune di Forlì, mediante il quale l’ente locale partecipa nelle società, anche di servizio pubblico locale” e “detiene le partecipazioni in società” rispondenti ai criteri di coerenza con le finalità istituzionali del Comune stesso) e quello di “patrimoniale – gestore delle reti” configurato secondo le norme dell’art. 113 del Tuel.
In questo disegno, le società che gestiscono servizi pubblici locali sono pertanto configurate come “partecipate di terzo livello”, pur risultando affidatarie (anche dirette) dal soggetto titolare degli stessi servizi (il Comune di Forlì).

Insomma, la situazione è fluida e le decisioni sul come comportarsi dovrebbero non esser prese a cuor leggero. La rispondenza alla normativa, in costante evoluzione, è di non semplice interpretazione se si cerca di ottenere dei benefici altri rispetto al semplice soddisfacimento dei cosiddetti SPL.

Meditate, amministratori pubblici futuri, meditate...

RF

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